澎湃特约评论员谢良兵
7月12日，国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》，提出要稳妥有序推进户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。尽管该方案是在重申2019年以来的政策导向，但依然引起了广泛关注。
方案要求全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制；全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件；完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制。
这意味着，除了北京、上海等少数超大特大城市外，中国城市的落户政策已基本放开。
落户政策梯度放开的现实意义
过去几年，中国的户籍制度改革一直在稳步推进中。
有关城区常住人口300万以下城市的户籍放开在2019年就已提出。当年4月，国家发改委印发了《2019年新型城镇化建设重点任务》指出，城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制。此前，城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制。
可见，与2018年比，大城市落户政策已有不小的变化。而针对城区常住人口300万-500万的I型大城市，2018年的政策是“实行积分落户的要大幅提高社保和居住年限的权重，鼓励取消年度落户数量限制”，2019年则是全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。
总体而言，中国的户籍制度早已从最初的二元制，发展到现在的梯度放开。同时，在方案中也明确了户籍制度改革的未来方向，其中“试行以经常居住地登记户口制度”更是与世界人口管理制度接轨，是户籍制度最终走向全面放开的前期试点。
这种梯度放开，实则是兼顾到了不同城市之间发展的实际状况。比如，北京、上海等超大城市过去几年先后进行了城市功能和人口的疏解，这些城市总体上依然处于控制人口的阶段，因此，落户政策不大可能全面放开，只能实施总量控制的原则。
但对于一线城市之外的中国绝大部分城市而言，人口控制的意义并不大。从2017年开始，天津、西安、武汉等很多城市陆陆续续加入了所谓的“抢人大战”行列，其背后就是当地户籍制度的松动与逐步放开。2019年3月，作为省会城市的石家庄实现“零门槛”落户，成为户籍制度改革的标志性事件。
目前落户政策放开的最终目标，依然是缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距。方案中提到，到2021年末，全国常住人口城镇化率达到64.72%、户籍人口城镇化率提高到46.7%，之间还存在18.02的差距，如何将这部分常住人口转换为户籍人口是重中之重。
这一重任显然落在了城区常住人口300万以下的城市身上。根据《2019年城市建设统计年鉴》显示，城区常住人口300万以上的大城市数量已经达到30座。而中国的县级市以上城市691所，再加上属于城镇化体系中的一千多个县城，两万余个镇。
“抢人大战”背后的人口焦虑
始于2017年的“抢人大战”一直延续到现在。部分大城市跟随石家庄实现了“零门槛”落户；而特大城市也想方设法在学历、社保等方面降低标准，推动落户政策的放开。今年以来，已有上海、天津、杭州、武汉等总人口过千万的超大城市，先后出台了政策进一步放宽落户限制。
3月底，天津市发改委取消了积分结算总数限制，积分申报的积分值从140点降低到110点，一次性减少30点，同时放宽了社保缴费期限的积分标准；6月，杭州提出让毕业生“先落户后就业”，取消了2021年需由单位正常缴纳社保再落户的规定；同样是6月，上海进一步降低落户门槛，提出“双一流”高校的应届硕士毕业生，可以直接落户。
这背后其实是各大城市在老龄化社会来临之后的人口增长焦虑，以及最近两年人口流失的担忧。
根据最新的2021年全国常住人口增量排名，前20名中基本都是二三线城市。一线城市中，广州以7.03万的人口增量排在第21名，北京人口为负增长，比上一年减少0.71万人；准一线城市中，武汉增长120.12万人，高居全国第一。
在人口过千万的超大城市中，天津市这几年的人口变化引人关注。根据相关数据统计显示，天津常住人口从2011年开始了连续五年的增长，2016年更是直接增加了102万人，达到1443万人。但也是从这一年开始，天津人口逐渐停止增长。
从2016年到2021年，天津市的常住人口总量从1443万人直接降到了1373万人，人口骤降了近70万人。事实上，2017年开始，天津还在“抢人大战”中实施了“海河英才”行动计划，引进了40万人口。这是当地政府为了吸引人口，而做的积极努力。
过去几年，加入“抢人大战”中的城市，因为引才政策均出现了短暂的人口井喷现象，但很快就回归正常。这一变化的背后反映的实则是中国目前人口流动的真实现状——短暂的井喷，解决的是城市中的“存量”外来人口落户。
接下来各城市需要做的是如何做外来人口的“增量”，尤其是对于不少人口处于净流出的城市而言，这个增量并不易。数据显示，2001-2010年，一线、强二线、其他线城市全域常住人口年均增速分别为3.4%、1.9%、0.6%；2011-2016年，增速分别为1.5%、1.2%、0.4%。
城市吸引来人还得能留得住人
放开对农业转移人口的限制，是城镇化发展的主线方向。这才是城市人口增长中解决从“存量”到“增量”的转变，也是缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间差距的重要手段。
改革的关键仍在于推进户籍制度与公共服务解绑，实现教育、医疗、住房等公共服务均等化。上述《实施方案》中提出，各城市因地制宜制定具体落户办法，促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。
而这恰恰也是挑战所在。一些城市的基础设施、公共服务，还不具备承接吸纳大量农业转移人口市民化的能力，放开对农业转移人口的落户限制，依然需要政府部门“合力突围”。
过去几年来，随着经济下行趋势明显，以及世界范围内的产业转移，中国人口流动的趋势也从“人口东南飞”向各省内回流，全面放开城区常住人口300万以下的城市落户限制，可以减少一线城市对于大中小城市的虹吸效应，也可以令各省会城市在新一轮的强省会战略中占得先机。
同时，城市应该放弃对于“引人”的迷思——认为“引人”必须引进高层次人才即所谓的高端人口，而漠视了普通的青年人口。一座城市的人口构成，应该是立体式的，既要有高端人才、也需要产业人员、服务人员等基层人才。拆掉“门槛”，拥抱更多年轻人才是王道。
吸引人进城似乎并不难，不断地降低门槛甚至直接“零门槛”貌似就能做到，但如何让这些人最终能够留在城市，才是最为关键的。否则，只会是这几年出现的因“引人”而出现的短暂井喷，难以实现户籍人口的持续性增长。
真正能够留住人的，一是要有大量的合适的就业机会，只有解决了就业才能真正解决人留在城市的价值；二要有发达的经济与产业结构，这是提供大量就业机会的基础；三要有利于留住人的软环境，就是在教育、社保、医疗等公共资源的充分满足，以及更公平、更自由、更包容的环境。（作者系标准排名城市研究院院长）
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责任编辑：王磊图片编辑：胡梦埼
校对：栾梦
