同济大学经济管理学院副教授钱瑛瑛博士
摘要
：本文基于对上海市现有住房困难群体──"夹心层"──的特征分析，基于对货币化租金补贴适用性的分析，提出上海市中低价位住房租赁补贴应以货币补贴为主、实物补贴为辅，并针对不同类型的家庭提出不同的补贴方式。在此基础上，提出相应的补贴标准和补贴额度，并且建议以设立地方政府专项基金、用人单位专项基金和现有的住房公积金为资金来源。最后，文章建议实施若干对象封闭型的、针对性强的补贴计划，保证补贴福利的不外溢。
一、上海市中低价位住房租赁的需求对象分析
1、上海市居民总体住房条件不断改善，部分"夹心层"仍存在住房困难
自1998年本市切断住房实物分配、实行货币化分配以来，大多数有支付能力的家庭，或购买先前承租的公房、或购买商品房、或两者兼而有之，已经拥有了自己名下的产权住房；还有部分家庭通过动拆迁，搬进了普通商品房或配套房。总体而言，上海市民的住房条件得到了明显改善。1998年到2004年的7年间，居住水平有了大幅度的提高。
据统计，上海市人均居住面积已经从1998年9.7平方米提高到2004年的14.8平方米，住房成套率已从1999年的70%提高到2003年的92.3%。
但是与此同时，仍有部分家庭，由于家庭成员的就业、健康状况不佳或因为年老，收入较低，没有改善居住条件的支付能力，住房条件仍然较差。还有部分家庭由于新落户上海，收入水平无法承受市场住房价格，住房条件远低于上海市平均居住水平。这些家庭的住房困难主要表现为煤卫不齐、住房支出占据收入过高的比例、居住地远离上班地或市中心等。另一方面，由于这些家庭的收入高于上海市廉租房政策的保障水平，无法享受廉租房优惠政策。因此，其住房条件的改善尚未得到相应的政策扶持。这样，就形成了所谓的"夹心层"──既无力购买一般商品房、无资格购买公房或配套商品房，又无法享受廉租房政策的群体，这些家庭的居住水平没有随着上海市整体居住水平的提高而提高。
2、"夹心层"的住房困难特征分析
为具体分析这些"夹心层"的状况，本文把上海市居民家庭按照是否拥有其居住住房的产权，分为自住户和承租户。无论是自住户还是承租户，所居住住房类型、住房取得方式和租金水平、家庭的收入水平等存在较大的差异，详见表1。限于时间和条件，笔者没有来得及对表1中各类住户的情况作定量的数据收集、统计和分析，仅作一些定性分析作为上海市中低价位租赁住房供给机制研究的基础。
表1：上海市居民家庭的住房状况和需政府保障补贴家庭分类分析
如表1所示，尚需政府提供住房保障的这部分"夹心层"群体，具体构成如下：
①以市场租金向私有业主租赁成套售后公房的家庭：收入属于中低层次，或是新近落户上海的白领，或临时过渡户，这些家庭向售后公房产权人以市场租金承租住房。其住房困难表现为租金支出占收入比重较大；②
以优惠租金承租非成套公房的家庭：在计划分配年代取得公房承租权，至今未得到改善；这些家庭收入水平较低，一般为老年家庭和特殊困难家庭（如残疾人家庭）。其住房困难表现为住房设施简陋，甚至没有煤卫。③
市场租金承租非成套公房的家庭：收入较低，这一群体或是外来务工者，或临时过渡户，在市场上向原公房承租户转租取得。其住房困难也表现为住房设施简陋，甚至没有煤卫；④
以市场价格租赁商品住房的家庭，其收入虽处于中等水平，但为了就业或孩子就学，以较高的租金租赁商品房，可能为此而节衣缩食。这些家庭大多为新落户上海的育儿家庭。其住房困难表现为住房支出占据了其收入的很高比例。
这四种家庭构成的"夹心层"有3个共同特点：①收入处于中、低水平；②没有享受过购房福利或购房补贴；③
存在住房面积不足、住房设施不齐配套不善、住房支出占收入比重过高等方面的住房困难。
同时，应该注意到，"夹心层"由不同类型的家庭组成。如按是否能在较短年限内实现自我解困，可以分成两类：有些家庭住房困难是短暂的、可自我解困（可自解）的，有些家庭则相反，属于长期的、不可自解的。前者是收入不断增长的家庭，如新落户上海、高学历、高就业技能型的家庭；后者则是就业、收入等状况短期内难以改观的家庭，如老年家庭、残疾人家庭等。又如：按所居住的住房是否成套可以分为设施齐全型和设施不齐型。综合考察是否可以自解、住房设施是否齐备，"夹心层"家庭的住房困难可以分成四类，见表2。对于不同类别住房困难的家庭，应该采取不同的租赁供给机制。
表2："夹心层"家庭住房困难分类
3、上海市中低价位住房租赁的需求对象和补贴对象是上述"夹心层"
上海市目前存在居住困难的群体就是这样一个"夹心层"群体。考虑到目前上海市正在推进两个1000万的计划，本文认为中低价位租赁房的需求对象就是"夹心层"中没有机会或没有能力购买配套房或中低价位商品房的家庭。由于其较低的支付能力，其居住改善需求的实现需要得到政府的补贴支持，因而，这部分群体也正是中低价位住房租赁的补贴对象。
本文在设计上海市中低价位住房租赁补贴机制时，考虑不同类别的"夹心层"家庭的差异，设计不同的租赁补贴方式。
由于未能对"夹心层"作具体的抽样调查和分析，下文就上海市中低价位住房租赁补贴方式、补贴标准、资金来源等提出一些方向性设想，同时建议通过具体的、可以控制受惠对象的补贴计划，如"银发安居计划"、"育儿家庭计划"、"安家计划"等，来落实中低价位租赁住房补贴政策。
二、上海市中低价位租赁住房的补贴方式选择
租赁住房供给方式一般有两种，实物配租和货币配租，也即实物补贴方式和货币补贴方式。笔者以为，本次上海市中低价位租赁住房的补贴方式宜以货币配租为主、实物配租为辅，不宜专门建造中低价位租赁住房。理由如下：
1、从住房经济学的理论分析和国际经验看，货币化补贴的政策效率高、受惠家庭的福利最大化
据有关实证研究测算，政府实物补贴1元，家庭受益额约为0.70～0.80元左右。实物补贴效率低于货币化补贴。而且，货币化补贴的受惠家庭福利最大化，因为家庭可以做出最适合其生活需要的地段选择。另外，货币化补贴补贴灵活、易于调整，当家庭收入等情况发生变化时，容易实现退出。考虑到有相当部分"夹心层"家庭，属于可自解型住房困难户，货币化补贴方式因其灵活而更具优势。
2、从上海的实际情况来看，住房总量并不严重短缺
建造住房、实物补贴适合于住房严重短缺的情况。目前上海市"夹心层"家庭大部分以市场化方式居住在租赁房内，或公房或私房，极少有人流落街头。以此粗略推测，上海市的住房总量并不严重短缺。同时，市中心不少次新房住宅小区夜晚的"亮灯率"较低（即"空关率"较高），如果考虑到这为数不少的中高档住房空关闲置，结论更为明显。
3、货币化租金补贴方式具有较好的政策连续性
我国现行住房制度的基本框架是市场化运作、货币化分配、社会化生产。货币化租金补贴方式可以与住房货币化分配政策、与公房出售上市政策、与廉租房货币配租的政策相衔接，具有较好的政策连续性。
4、"夹心层"中大部分家庭可以通过货币化补贴得到改善
"夹心层"家庭的住房困难主要表现为①老城区部分住房非成套、煤卫条件差；②
房租高于承受能力，出现合租造成的煤卫合用。除了老城区非成套住房中的非自解型的住房困难户需要实物补贴（改造、置换）以外，其他住户大多可以通过货币补贴提高其租金支付能力来实现住房条件的改善。考虑到目前上海市老城区非成套住房比例占上海市住房总量的比例很低（截至2003年底统计数据为7.7%），实物补贴方式不宜作为主要方式。对不同住房困难类型的家庭，可按表3选择相应的补贴方式：
表3：住房补贴方式选择
5、两个1000万工程，可以部分作为实物配租的房源
上海市在建和准备建造的部分可以作为中低价位租赁住房的房源。按照目前的规划，这两个1000万中，第一个1000万为配套房，解决动拆迁的房源问题，第二个1000万为中低价位商品房，旨在为中低收入需要购房家庭提供购房机会。配套房和中低价位商品房，从住房档次、月住房支出（租金或月供款）来说，与中低价位租赁住房是对应的，也完全可以成为中低价位租赁房的房源。
6、部分闲置私房可以挖掘
众所周知，上海市范围内有不少住房空关，由于住房持有成本（管理成本、税收等）较低，同时由于几年来买卖价格上涨迅速，业主选择了空关、惜售。目前房价变化趋于平缓，如果适当提高持有成本，则业主会理性地选择，或以租养房或抛售。如果制定相应的政策，抑制闲置、鼓励出租，则也可以解决部分房源问题。
三、上海市中低价位租赁住房补贴的标准和额度
1、中低价位租赁住房的补贴标准
考虑到上海市2004年年底的人均居住面积为14.8平方米，而上海市廉租房补贴标准是人均7平方米，笔者建议中低价位租赁房的居住面积标准以人均10平方米为宜，这样，略低于目前上海市平均水平，体现"市场化为主、鼓励'自住其力'"的精神；而且又足以保证3口之家居住面积在30平方米以上，体现"扶持弱势群体、保障基本居住权利"的理念。（也即建筑面积约为60平方米，紧凑型的房型可以保证有两个房间，子女拥有独立于父母的房间。）以下的测算均以人均10平方米居住面积的假设标准作为基本依据。
2、补贴额度
如前所述，中低价位住房补贴有货币配租和实物配租两种形式，并且当以货币配租为主、实物配租为辅。现分别考虑：
A实物配租：适宜于不可自解且设施不齐型家庭，短期内不会作调整或退出
增配型：补贴额度=标准面积―现有面积
置换型：补贴额度=标准面积―现有面积
增配型和置换型的不同之处：①
增配型导致一个家庭分住两个住房单元内，导致生活成本（来回交通费用、增加寝具、通讯费用）的增加；但同时，可以部分维持原来的生活环境，如孩子就读学校不变动等。而置换型家庭则生活环境可能有所改变、生活成本可能增加也可能减少，视新房源的位置而定。
②
增配型可能会出现补贴对象私下转租增配房的现象，租金收入用于其它消费，即出现补贴的被挪用；而置换型则不会出现这种情况。当然，无论增配型还是置换型，都涉及地段差异和租金级差的换算问题。
B货币配租：适用于自解型家庭、非自解但设施齐全型家庭，便于动态调整和退出
货币配租的实现形式可以采用货币补贴和租金券补贴。货币补贴可能发生被挪用现象，因此，借鉴国内外已有经验，建议用租金券补贴方式。
在一些发达国家，如美国、加拿大、德国，租金补贴额度一般为：
补贴额度=市场租金-家庭收入的25%
式中，市场租金是指满足事先设定之基本标准的租赁住房的公平市场租金。补贴额度是市场租金和家庭支付能力的差额。这里隐含着这样一个假设：家庭的住房支付能力是其收入的25%。
考虑到我国的财政实力有限和社会保障总体水平较低，可以适当降低补贴额度；如果按下文的思路，放宽公积金的提取条件，考虑可以用公积金支付租金，更应该降低补贴额度。但是，若同时考虑到我国的恩格尔系数较高，又似乎应该提高补贴额度。如何确定补贴标准，最好在抽样调查的基础上，根据人均10平方米的居住面积标准，测算出中低收入家庭的住房支出占家庭收入比重的平均水平（k%）基础上再决定。
本文建议，我国宜采用的租金补贴额度为：
补贴额度=新住房的市场租金─家庭收入的k%─原有住房的市场租金。
四、上海市中低价位租赁住房补贴的资金来源
首先，中低价位租赁住房的资金来源可以适当参考上海市廉租房筹集资金的办法，如通过公共财政建立地方性的中低价位住房租赁补贴专项基金。第二，考虑到中低价位租赁住房涉及的补贴对象范围比廉租房广，家庭数量多、补贴资金量大，挖掘补贴用人单位的潜力，提高家庭的支付能力。因此，对条件允许的单位，可以规定其建立租赁补贴专项基金；或者提高公积金的缴交比例。
另外一个资金渠道不可忽视，可以通过制定允许提取所有家庭成员的公积金来支付住房租金的政策来挖掘家庭的潜力。公积金的个人交缴部分是职工本人的住房基金积累，单位交缴部分是用人单位对职工住房的补贴，公积金用于支付住房租金应该是理所当然。允许并鼓励用公积金支付租金，可以提高家庭的租金支付能力和租房的积极性。
允许家庭提取公积金支付租金还有以下有利之处：实现低收入家庭与高收入家庭之间在使用公积金方面的公平。由于之前上海市公积金管理条例中规定的公积金使用用途不包含住房租金的支付，因此，实际已经造成了城镇的中低收入家庭，如果不购买住房、不翻修或建造住房，其家庭成员只有缴纳公积金的责任，而没有提取公积金的权利，除非等到退休或离开上海或死亡或完全丧失劳动能力。其住房公积金实际可能被购房的、收入相对较高的家庭"借用"，造成了一定意义上的不公平。
考虑到"夹心层"中不少家庭尤其是育儿型白领家庭中夫妻双方一般都缴纳公积金，而非住房部分的生活费用较高，开放公积金用于租赁住房有较大的现实意义。这样，同时还可以体现用人单位对员工租赁住房的支持。
若考虑公积金可以提取用于支付租金政策的实施，最终通过专项基金的租金补贴额度应为：
补贴额度=新住房的市场租金─家庭收入的k%─可提取公积金─原有住房的市场租金。
五、上海市中低价位租赁住房补贴的实施计划建议
在目前个人收入等信息不透明的背景下，界定可以享受租赁补贴的中、低收入家庭有较大困难，可操作性较差。本文建议：在探索阶段，将中低价位住房租赁的补贴对象锁定在夹心层中可以明确界定而且居住困难突出的群体，如老年家庭、新落户上海的家庭。如：针对夫妇双方均已经退休、收入无望增加但居住困难的家庭，可以推出"银发安居计划"；再如：或针对拖儿带女刚来上海安家但由于没有积蓄无力购房、而房租负担过重的"育儿家庭计划"；对毕业不久且新落户上海的年轻人，可以推出"安家计划"。其中，"银发居住计划"宜采用货币补贴和实物补贴相结合的原则，货币补贴适用于住房设施齐全型的老年家庭，实物补贴如政府出资补贴改造、置换等适用于住房设施不齐型的老年家庭。而"育儿家庭计划"和"安家计划"，考虑到这些家庭的收入属于增长型，宜采用货币化补贴方式，而且为避免补贴政策吸引产业所不能支撑的富余人员来沪之负面效应，补贴资金来源宜以用人单位专项基金和公积金为主。这类计划由于相对容易制定合理的标准来界定补贴人群，政策的福利外溢少一些、效率要高一些。
六、几点补充说明
1
、本文的讨论是基于这样一个假设前提：即我们现行的市场化、商品化、货币化的多层次住房供应体系的大框架不发生战略性调整。因而市场化运作是本文提出的补贴方式、补贴标准、补贴额度和资金筹集方式的基础。
2、本文的讨论是初步和粗浅的，具体针对某一类家庭补贴计划或方案的制定需要基于更加深入、细致的调查数据。
3、
做好配套政策调整。包括专项基金的设立、公积金政策的调整。在公积金方面，允许提取公积金用于住房的租金支出，并制定有关实施细则，保证公积金的定向、合理使用。
4、在设计上海市中低价位租赁住房供给机制时，要避免重走计划性的租赁住房供给方式的老路，避免背上沉重的管理、维修费用的包袱，吸取我们计划年代单位、政府出租公房的经验教训。应该运用市场手段、充分挖掘市场潜力。1998年以来的住房买卖市场，从一定程度上可以说是通过政府鼓励买房、补贴买房的政策带动起来的；同样，我们可以通过补贴中低收入"夹心层"的租赁住房来带动和完善上海的租赁住房市场。
5、对部分享受实物配租的家庭，应该给予尽可能多的住房地段和房型等选择余地，降低其搬迁成本，在同样的补贴额度下使其福利最大化。如果实施建造中低价位租赁房的方案，建议做好存量房"空关率"的摸底工作，确定合理的建造规模。
